美國「再工業化」何以艱難？

发布时间：2023-09-27

2008年國際金融危機後，歐巴馬政府開啟「再工業化」戰略; 2017年以後，特朗普延續了這種願景，啟動“再工業化2.0”。 二者的政策目的均為重新發展美國製造業，且都支援加大基建投資。

在歐巴馬和特朗普時期，美國“再工業化”成效不佳的原因較為複雜、也頗有爭議。 一方面，發達經濟體「去工業化」被認為是經濟發展的客觀規律; 另一方面，美國製造業的成本劣勢、產業政策缺乏連貫性、以金融業過度繁榮為代表的經濟結構問題、以及美元作為國際儲備帶來的“特裡芬難題”等，進一步加大了美國重振製造業的難度。

商品內需有限

1980 年代以來，與美國「去工業化」現象同時發生的是，商品消費占美國居民消費的比重持續下降。 次貸危機后，美國商品消費佔比繼續維持下降趨勢，其中耐用品消費佔比下滑更明顯，由2003-2006年平均的12.9% 下降至2010-2019年平均的10.5%。 商品消費需求的下滑，與製造業增加值佔GDP比重以及製造業就業佔比的下滑是基本吻合的。 雖然美國“再工業化”戰略在鼓勵投資方面費盡心力，但難以從根本上打破商品消費增長的瓶頸，自然限制了製造業投資和就業增長的空間。

事實上，製造業需求下滑是發達經濟體的通病，有時也被認為是一種順應經濟規律的“正常”現象。 IMF 文章《去工業化：原因與影響》（1997）認為，1970 年代以來全球“去工業化” 並非製造業發展失敗的特徵，而是經濟成功發展的自然結果; 原因在於，居民收入增長並主動增加非商品消費佔比，以及生產技術進步令製造業就業需求相對下降1。《經濟理論雜誌》在2012 年的一份研究指出，基於全球31個主要經濟體的觀察，各國製造業增加值佔GDP比重與人均GDP水準呈「倒U型」關係，暗示當一國經濟發展到較高水準時，人們對製造品的需求可能相對下降，對服務消費的需求相對上升2。 美國加圖研究所 2021 年的報告犀利指出，製造業就業的流失不僅發生在美國，也發生於其他發達經濟體中，製造業在國家經濟中的作用下降是經濟發展的正常現象，不應據此粗暴地判斷美國製造業政策的成敗3。

國際競爭加劇

在全球比較中，美國製造業成本劣勢仍然突出。 畢馬威 2021 年全球製造業成本調查報告顯示，基於 2012-2019 年數據，美國製造業“初級成本” （包括工作力、地租、水電、稅收和利率等）競爭力在17 個被調查經濟體中排名倒數第 4，不僅顯著落後於中國、馬來西亞等發展中經濟體，也不及加拿大、韓國以及大多數歐洲國家，僅好於日本、巴西和瑞士， 成本劣勢十分明顯。 其中，美國工作力成本過高是最為顯著的劣勢4。

中国制造业综合实力的上升，无疑加大了美国重振制造业的难度。2010-2019 年，中国制造业增加值在全球的占比由 18.2%大幅上升至 27.3%，同期美国、欧盟和日本的占比均出现下滑，且远远落后于中国。更为重要的是，中国制造业在此时期不断迈向中高端化，与美欧的竞争加剧。2013 年以后，中国高技术和装备制造业加快发展，电子设备、汽车等制造业表现尤为突出。布鲁金斯学会 2020 年的文章认为，中美之间正在进行“第四次工业革命之争”，中国相对美国具有研发投入大、产业政策优、占据全球供应链中心地位、以及更加重视技术标准等四方面优势5。

此外，布鲁金斯学会 2016 年的文章指出，美国产业政策失灵的一个可能原因是忽视企业的异质性（heterogeneity）6。尽管美国“再工业化”战略包含丰富的优惠政策，但这可能不足以扭转部分“行业领袖”已经铺垫好的全球化之路7。以苹果公司的外包战略为例，2017-2020 年期间，尽管特朗普大力鼓励制造业回流，但苹果公司供应商中的美国企业从 2016 年的 78家缩减至 49 家，占比也下滑了 2 个百分点至8%。

产业政策“断崖”

首先，奥巴马时期政府支出未能延续高水平，或削弱产业政策效果。如前所述，奥巴马的产业政策以财政支出和补贴为核心手段。但在 2010-2019 年，美国政府支出占实际 GDP 比重呈下滑趋势。2009-2016 年奥巴马时期，美国政府支出占 GDP比重由最高时的 21.9%，逐步下降至 18%以下；在 2017-2019 年特朗普时期进一步下降至平均 17.4%。次贷危机后，奥巴马的“再工业化”政策包含了经济纾困的成分，因此推行较为顺利；但当美国经济复苏后，财政刺激不得不退坡，产业政策空间也更受束缚；2014 年中期选举后，共和党掌控参议院，令这位“跛脚总统”更难有所作为。

其次，政党轮替破坏了产业政策的连贯性。奥巴马和特朗普支持的细分行业有明显区别，意味着政策未能持续稳定地支持相关制造业深耕。例如，奥巴马支持发展汽车行业，大力补贴美国两大汽车公司，汽车行业投资在 2010-2014 年期间大幅上升；但特朗普时期再无相关政策，相关投资也随之萎缩。又如，奥巴马出台《清洁能源计划》力挺新能源发展，也一定程度上通过严格的环保政策限制化工行业发展；而特朗普上台后否决了《清洁能源计划》、大力支持传统能源发展，化工行业投资明显回升。

再次，特朗普的“逆全球化”政策对于制造业发展可能弊大于利。从结果上看，2017-2019 年特朗普时期美国制造业贸易逆差反而加速扩大。特朗普的政策对美国制造业的负面影响来自多个方面：一是，特朗普的贸易保护遭遇他国反制，美国制造商的出口成本也被迫上升；二是，贸易壁垒反而令部分制造商进口原材料和中间品的成本上升；三是，特朗普时期有关海外利润的税收政策，反而鼓励“外包”而不是“回流”8。以医药行业为例，新的税收政策鼓励医药企业增加海外有形资产投资，以提升税收豁免基数，这反而令更多制造环节“外流”。数据显示，2018 年税改政策（TCJA）实施以来，美国医药制造业进口上升明显快于出口、贸易逆差扩大。

金融发展过度

美国金融业繁荣可能侵蚀制造业发展空间。BIS 在 2015 年的工作论文指出，全球 20 个地区过去 30 年的数据显示，金融业对实体经济存在挤出效应。其模型分析认为，一方面因为金融业倾向于支持资产更具有质押性（有形资产占比高）但生产率较低的项目，另一方面因为金融业可能吸引高技术劳动力从研发密集型产业流出9。次贷危机后，美国超宽松货币政策之下，大幅下降的利率为金融服务业创造了良好的发展环境。美国金融、保险、房地产及租赁业增加值占 GDP 比重，由 2003-2006年平均的 19.9%上升至 2010-2019 年平均的 20.4%。但美国金融业的繁荣似乎并未带来实体经济的繁荣，而更可能挤占制造业发展空间。例如，尽管美国政府希望加大高端制造业人才储备，但由于金融业薪酬较高，制造业企业在人才争夺战中自然处于劣势。2010-2019 年，美国金融业薪酬增速进一步超过制造业，截至 2019 年金融业平均薪酬高出制造业 30%。

金融市场繁荣带来的另一个问题是投资短视化。《美国事务》2022 年秋季报告指出，美国上市企业过于关注短期资本回报最大化，导致长期投资不足：2009-2018 年，标普 500 成分公司将 91%的净利润以股票回购或股息的形式分配给了股东，这意味着用于研发、设备投资和流程优化的部分十分有限10。数据显示，2000 年初美股上市公司的资本开支是回购与分红总额的两倍，但次贷危机前后，上市公司资本开支的占比明显下降。在 2018 年特朗普减税后，企业倾向于将增长后的税后利润更多用于股票回购与分红，而不是增加资本开支11。

美元指数升值

次贷危机后，随着美国经济成功复苏，美元呈现走强趋势。2010-2019 年期间，美元指数累计升值约 20%。奥巴马政府支持“强美元”，希望国际社会对美元重拾信心；特朗普政府虽然支持“弱美元”，以捍卫美国商品出口竞争力，但美国经济增长良好、美联储处于加息周期（2016-2018 年），美元指数持续获得支撑。此外，2010-2019 年欧洲经济受欧债危机冲击较深、复苏较缓，日本经济则仍陷长期通缩，欧日货币政策更为宽松，进一步促使美元走强。

美元升值对美国制造业出口产生负面影响。历史上，当美元实际有效汇率（REER，衡量相对于贸易伙伴的货币价值）走高时，美国净出口往往加速下降并对实际 GDP 产生拖累。虽然美元升值意味着国内购买力上升，但出口竞争力下滑对制造业的负面冲击更为显著。据纽约联储报告（2015）测算，若美元汇率在一个季度内升值 10%，将导致此后全年实际出口金额下降 2.6%，但进口成本不会显著下降（原因在于外国出口商会调高产品价格），最终或将令净出口对美国 GDP 的拉动下降0.5 个百分点；而且，美元升值的负面冲击可能会持续数年12。