陳雨露：推動中國金融業對外開放行穩致遠

发布时间：2021-12-17

多年來，中國一直堅持自主穩妥有序地擴大金融業開放。2001年，中國加入世界貿易組織（WTO），由此開始逐步確立普適性金融開放制度。黨的十八大以來，金融業對外開放進入新階段，基本建立了外商投資准入前國民待遇+負面清單的管理制度。在此過程中，中國堅持改革與開放協同推進，不斷完善金融風險防控體系，有效維護了國家金融穩定和安全。

加入WTO以來中國金融業開放取得了顯著成效

改革開放伊始，中國就開始積極探索金融業對外開放。1979年日本輸出入銀行在北京設立了首家駐華代表處，1994年國務院頒佈了《外資金融機構管理條例》，外資金融機構開始陸續赴華展業。確立普適性的金融業開放制度安排，主要是在2001年加入WTO之後。以此為起點，中國金融業對外開放經歷了三個階段。

第一階段（2002年至2006年），落實加入WTO的金融業開放承諾。按照漸進式原則，中國逐步放寬了外資機構的業務範圍限制和地域限制，但仍保留了股比限制和准入要求。在此過程中，中國不斷完善法律法規，逐步形成了普適性的金融開放制度安排。

第二階段（2007年至2017年），在區域和雙邊貿易協定中探索擴大金融業開放。從國際慣例看，區域和雙邊貿易協定下金融業開放承諾的效力是不低於WTO協定的。2002年至2013年，中國與新西蘭、東盟等八個經濟體簽署的自貿協定，正是以WTO承諾為基礎的。此後，在中國與瑞士、韓國簽署的雙邊自由貿易協定中，金融業開放水準在WTO承諾的基礎上又有所提高。但總體看，由於受到2008年國際金融危機的衝擊，這一階段中國金融業開放的步伐稍有放緩。

第三階段（2018年以來），中國主動、有序推動新一輪金融業開放。2018年4月，主席在博鼇亞洲論壇強調，中國將大幅放寬市場准入，推動對外開放重大措施落地“宜早不宜遲，宜快不宜慢”。金融管理部門積極回應，出臺了多項開放措施，中國金融業開放取得了突破性進展。銀行、證券、基金管理、期貨、人身險領域的外資持股比例限制徹底取消，展業範圍也大幅放寬；企業征信、信用評級、支付清算等領域均已給予外資國民待遇；資本市場雙向開放持續擴大，會計、稅收、交易等配套制度也在逐步與國際接軌。外資金融機構積極有序進入中國市場，呈現出“百花齊放”的局面。2018年以來，中國共批准外資來華設立了100多家各類銀行、保險業機構，12家外資控股（含全資）證券、基金管理、期貨公司，6家外資企業征信、評級、支付清算機構。

開放模式的轉變是新一輪金融業對外開放的重要特點。負面清單模式既有利於高水準開放，也有利於風險防控。就開放而言，正面清單模式容易導致開放的碎片化，而負面清單模式則可以提高開放的系統性和制度性，增強政策的透明度和可預測性，更能激發市場活力。就風險防控而言，負面清單模式可以將暫不適合開放的領域納入清單，保持政策制定的自主權和靈活性，從而有效維護經濟金融安全。在2020年11月15日簽署的《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）中，中國首次承諾將在協定生效後6年內完成正面清單向負面清單的轉化。在未來的自貿談判中，中國也將更多地推動以負面清單的方式作出金融業開放承諾。

中國擴大金融業開放的三條主要經驗

隨著金融改革開放的持續深入，業界對金融與實體經濟的關係、各項金融改革的內在聯繫、開放與安全的關係的認識不斷深化。

一是擴大金融業開放是經濟高質量發展的內在要求。一方面，金融業本質上是競爭性服務業，開放競爭是金融業自身發展的需要。中國金融改革開放的實踐證明，金融業需要在競爭的環境中增強活力、提升競爭力，才能保持健康發展。在中國大型商業銀行改革中，通過引入外部戰略投資者、競爭性股改上市等方式，商業銀行在經營效率、資產品質、公司治理水準等方面實現了較大提高。另一方面，擴大金融業開放也是服務實體經濟的必然要求。通過引入金融機構、業務和產品，能更好地滿足實體經濟差異化、個性化的金融服務需求。當然，考慮到金融業的特殊性，金融機構開展業務必須持牌經營，在統一的准入條件和監管規則下充分競爭。

二是金融服務業開放、金融市場開放與人民幣匯率市場化改革需要協同推進。改革是一項系統性工程。中國在金融改革開放過程中一直堅持統籌協調各項改革工作，這既有利於各項改革形成合力，也有利於改革的平穩推進。在擴大金融服務業開放的同時，中國也在持續穩步推動金融市場開放，聯通境內外市場。近年來，中國取消了合格境外投資者投資額度限制，簡化了境內證券期貨投資資金管理，滬港通、深港通、滬倫通等機制平穩運行，近期還相繼開通了債券通“南向通”和粵港澳大灣區跨境理財通。金融市場開放的成績得到了國際投資者的充分認可，全球知名指數紛紛將中國股市和債市納入旗下旗艦指數。截至目前，國際投資者持有境內債券規模近4萬億元。

人民幣匯率市場化改革也在持續推進。中國不斷完善以市場供求為基礎的、參考一攬子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，保持人民幣匯率彈性，發揮了匯率調節宏觀經濟和國際收支自動穩定器的作用，保持了人民幣匯率在合理均衡水準上的基本穩定，為金融服務業開放和金融市場開放創造了良好的環境和條件。

三是擴大金融開放的同時，需要不斷完善金融風險防控體系，有效維護金融安全。近年來，中國不斷完善宏觀審慎制度，不斷提升風險防控能力。第一，健全宏觀審慎管理制度規則，出臺了《金融控股公司監督管理試行辦法》《系統重要性銀行評估辦法》等，並持續完善資產管理業務標準。第二，持續監測評估系統性金融風險，通過銀行壓力測試、中央銀行金融機構評級、金融市場壓力指數、保險機構穩健性現場評估和非現場監測等多重手段，密切跟蹤監測和預警潛在的金融風險。第三，加強跨境資本流動宏觀審慎管理，將全口徑跨境融資、境外放款、跨境人民幣資金池等業務納入宏觀審慎管理，健全本外幣一體化的跨境流動宏觀審慎管理框架，豐富跨境資本流動宏觀審慎工具箱，切實做好跨境資本流動逆週期調節。第四，統籌監管金融基礎設施，明確將金融資產登記託管系統、清算結算系統、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統六類基礎設施及其運營機構納入統籌監管範圍。

進一步擴大金融業高水準開放

立足新發展階段，貫徹新發展理念，中國經濟高質量發展需要實行高水準對外開放，開拓合作共贏新局面，這對金融業開放提出了更高的要求。下一步，應繼續堅持市場化、法治化、國際化原則，持續深化金融業開放。

一是繼續完善准入前國民待遇和負面清單管理制度。一方面，要繼續推動開放模式的轉變，充分發揮負面清單模式的優勢，形成系統性、制度性開放局面。現有開放管道要統一規則，同類金融業務規則盡可能合併同類項。另一方面，要運用好負面清單下的風險防範工具。第一類工具是“不符措施”，既包括現有的不符措施，也包括未來的不符措施。中國可自主確定開放領域，將暫不適合開放的領域納入現有不符措施；在產業形態發展不成熟、無法預判未來發展的情況下，通過未來不符措施為自己保留政策空間。第二類工具是四類“例外措施”：以維護金融體系穩定和宏觀審慎為目的的審慎例外；以實施宏觀政策為目的的宏觀政策例外；可阻止或限制金融機構轉移利益的支付轉移例外；根據反洗錢、反避稅等法律要求所實施的必要措施的例外。通過這些“例外措施”，中國在保障合理權利的同時，可保持政策制定的靈活性，維護經濟金融安全。

二是優化監管政策，改善營商環境。目前，中國金融機構和市場准入方面的開放工作幾近完成，但一些監管政策仍有優化的空間，完善相關政策安排可以為外資展業創造更好的環境。7月21日，國務院常務會議要求，優化外資銀行、保險等金融機構准入門檻要求，完善金融機構母子公司跨境往來規則，優化外資參與境內金融市場的方式和制度。相關工作正在積極推進，營商環境有望持續優化。

三是持續完善風險防控體系。與金融業高水準開放的要求相適應，持續完善貨幣政策調控與宏觀審慎政策框架，豐富政策工具箱，構建系統性金融風險監測、評估和預警體系，優化外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的管理框架。加快補齊金融科技監管短板，將所有金融機構、業務和產品納入審慎監管框架。提高金融監管的專業性和有效性，建好各類“防火牆”，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。

*本文來自格隆匯